Iniciativa de reforma para facultar a los municipios a instaurar la figura jurídica de notarios públicos que pertenezcan a las entidades federativas y al distrito federal

 

 

Sen. Alejandro González Yánez

 

Materia: Jurídica.
Tema: Instaurar la figura jurídica de notarios públicos que pertenezcan a las entidades federativas y al Distrito Federal.
Síntesis: Ante la falta de oportunidad de acceso a la fe pública o función notarial en materia de inmuebles, por parte de los que obtienen menores ingresos y toda vez que ésta es una facultad del Estado delegada a los notarios, se propone facultar a los Municipios y a los órganos político-administrativos de cada una de las demarcaciones territoriales en que se divida el Distrito Federal, para que en términos de las leyes correspondientes que al efecto emitan las legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, se instaure la figura jurídica de los notarios públicos estatales, cuya naturaleza se traduzca en la conservación de la facultad de la fe pública por parte del Estado, es decir, que no se delegue en los particulares.
Con ello, la desigualdad material entre la población mexicana disminuirá, pues dicha atribución de la autoridad se dirigirá únicamente a las personas de escasos recursos.
El que suscribe, Senador Alejandro González Yáñez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo en la LXI Legislatura del H. Congreso de la Unión; con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como por los Artículos 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración de esta Honorable Asamblea, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que adiciona un nuevo inciso i) a la fracción III del artículo 115, y adiciona un cuarto párrafo a la fracción II de la Base Tercera del artículo 122, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Exposición de Motivos
En la actualidad, las normas que rigen la conducta humana deben ir encaminadas ya no sólo a obtener una igualdad formal, es decir, que se produzca una similitud de trato entre las personas ante la ley, sino que además, resulta indispensable que se promueva una igualdad material, que consiste en que la población mexicana goce de una identidad de oportunidades reales, es decir, que se encuentre garantizado el acceso a los derechos que les otorgan las leyes, independientemente de los ingresos que perciba, para que en último término, el índice de desigualdad vaya en descenso.
Lo anterior, cobra especial relevancia en el Estado mexicano, pues en 1995, la relación entre las personas más ricas y las más pobres se encontraba de la siguiente manera: mientras que un 10% de la población disponía de casi el 48% de los ingresos totales del país, 40% de la población apenas acumulaba el 7% de dichos ingresos totales, lo que da cuenta de una elevada disparidad y distribución de riqueza. Posteriormente, en el año 2000 no sólo se mantuvo elevado el nivel de desigualdad, sino que incluso se acentuó.1
Hoy, los índices de pobreza y de desigualdad de ingresos de México figuran entre los más altos de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), pues la diferencia entre el ingreso de la clase media y el del sector más rico es mayor que la de cualquier otro país.
En efecto, la desigualdad de ingresos en México es 1.5 veces superior a la de un país promedio de la OCDE y dos veces mayor que el de países con baja desigualdad, como Dinamarca.2
Asimismo, el 22% de niños y cerca de 30% de la gente mayor de 65 años de edad vive en hogares con un ingreso inferior al de la línea de pobreza. Además, para uno de cada cuatro hogares con un jefe de familia en edad de trabajar, tener una persona asalariada en el hogar no es suficiente para escapar de la pobreza.3
La desigualdad también se ve reflejada al interior en los datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos en los Hogares (ENIGH) 2008 del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, los cuales demuestran que el decil I de los hogares en México, es decir, el 10% de los hogares que corresponden a los más pobres del país, obtienen un ingreso mensual aproximado de $2,038 pesos; mientras que los hogares que se ubican en el decil X, en el cual se encuentra el 10% de los hogares de mayor ingreso económico, obtienen más de $44,349 pesos mensuales, es decir, existe una profunda distancia entre ambos ingresos, pues los últimos obtienen alrededor del 2200% de ingresos más que los primeros.
Pero más grave aún, es que en los términos estadísticos de la mencionada Encuesta, los hogares del decil I gastan aproximadamente $2,241 por mes en necesidades básicas, mientras que los hogares del decil X, es decir, los de mayores ingresos, realizan erogaciones por $20,293 aproximadamente, de lo que se colige que los primeros tienen que gastar más de lo que perciben para subsistir, y que los segundos pueden tener un ahorro de más de la mitad de sus ingresos.
En tales términos, es evidente que los hogares más pobres de nuestro país, no pueden satisfacer los gastos que no se encuentren relacionados con las necesidades básicas, mientras que los hogares más ricos, sí tienen la capacidad económica para garantizar tales egresos.4
Es ahí, donde surge la imposibilidad de una parte importante de la población de nuestro país, para sufragar gastos que no se encuentran relacionados con cuestiones meramente primordiales, pero que son fundamentales para vida en las sociedades modernas, entre los que se encuentran las erogaciones en materia notarial, la cual consiste en otorgar a actos y hechos jurídicos un grado de certeza en cuanto a su realización y existencia, a través de la expresión que en ese sentido hace una persona facultada para ello.5
Efectivamente, tomando como referencia el Arancel de Notarios del Distrito Federal,6 es indiscutible que una persona que no cuenta con más ingresos que los suficientes para satisfacer sus necesidades básicas, tiene fuera de sus alcances el acceso a los servicios notariales.
Por ejemplo, para emitir un testamento, tan sólo por ello, el notario cobrará al testador $2,366.7 También, en los instrumentos en los cuales se haga constar operaciones traslativas de bienes o derechos o actos jurídicos definitivos y estimables en dinero, cuando dicha operación no exceda de $118,303, el notario cobrará la cantidad de $4,302; asimismo, las operaciones que excedan de dicha cantidad, les será agregado porcentaje adicional.8
De esta forma, es obvio que una persona que pertenezca a los hogares que cuentan con menor capacidad económica, y que desee adquirir una vivienda -que es un derecho fundamental del que gozamos los mexicanos, pues se encuentra establecido en el artículo 4º de nuestra Carta Magna-, no podrá costear los honorarios de un notario, lo cual produce una clara desigualdad material, que a todas luces es injusta, pues en la realidad, la población mexicana carece ciertamente de las mismas oportunidades, ya que unas personas si tienen acceso a dichos servicios notariales y otras no.
Además, la falta de oportunidad de acceso a la fe pública o función notarial, en materia de inmuebles, trae como consecuencia que éstos tengan una situación legal irregular, es decir, que carezcan de escrituras, tal como lo expresó el Director General de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, en el sentido de que existen alrededor de 53 millones de personas que habitan en viviendas y terrenos que carecen de escrituras.9
Al respecto, el XII Censo General de Población y Vivienda 2000, señala que existen 21’513,235 viviendas en el país, y que sus ocupantes afirman que 16’836,377 viviendas, que representan el 78.2%, son propias.
Sin embargo, 14’099,141 viviendas que corresponde al 65.53% del total, son las que se encuentran totalmente pagadas, pues 2’121,388 viviendas, que representa el 9.8% aún se están pagando, y el resto, el 2.8% está en otra situación o no fue especificado,10 lo que se traduce en que existe un alto porcentaje de viviendas que reflejan una inseguridad jurídica tanto para la sociedad, como para sus ocupantes, pues no se asegura que tengan una situación legal regular.
En adición, los ocupantes de 4’569,555 viviendas, que constituye el 21.24% del total de viviendas en el país, afirman que no son propias, sino que 2’818,055 que es el 13% del total de viviendas las rentan, o que 1’714,271 viviendas, que equivalen al 7.9% son prestadas o se encuentran en otra situación, o finalmente, que 37,229 que es el 0.1% del total de viviendas, simplemente no lo especificaron.11
Así, en suma las viviendas que se encuentran en una situación de incertidumbre jurídica, pues su situación no fue especificada o fue otra, ascienden aproximadamente a una cantidad de 2’353,870 aproximadamente, que corresponde al 10.98% del total de las viviendas en México, lo cual es una cifra inadmisible y preocupante, pues significa que una de cada diez viviendas se encuentran en una situación jurídica irregular, o bien, uno de cada diez hogares, vive en la incertidumbre.
Otro elemento relevante, es el trámite de las sucesiones ante un fedatario público, pues una persona que pertenezca al 10% de los hogares con menos ingresos, la cual necesite adjudicarse un bien inmueble que le fue heredado, no tendrá los recursos necesarios para sufragar los gastos notariales por dicho concepto, máxime que en adición a los honorarios por la operación traslativa de bienes, deberá pagar el 0.50% del valor del activo adjudicado,12 lo cual es una muestra de los obstáculos reales que se presentan para que aquélla persona pueda regularizar jurídicamente, la situación que le corresponde a su inmueble.
Lo anterior, trae como consecuencia una inseguridad e incertidumbre jurídica tanto para las personas que anhelen comprar un inmueble o que lo hayan heredado, como para el vendedor en su caso, e incluso para terceros, pues ante la falta de realización de los trámites registrales que por su elevado costo no pueda sortear la persona interesada, no podrá precisarse en el registro público correspondiente, a quién le pertenece la propiedad del inmueble.13
Lo mismo ocurre para la cancelación o extinción de obligaciones, ya que los notarios cobrarán una cuota mínima de $2,151 que va en ascenso dependiendo del monto de la obligación correspondiente.
Asimismo, en el caso de poderes generales, el otorgante deberá pagar al notario $1,183 pesos;14 por instrumentos en que se hagan constar declaraciones o informaciones testimoniales, el notario percibirá $1,183 pesos;15 por un instrumento que ratifique o reconozca firmas, se cobrará un mínimo de $1,183.16; por las diligencias tales como notificaciones, fe de hechos, entre otras, corresponderá un pago al notario de $2,366 por cada hora o fracción;17 incluso, el apartado 32 del arancel en cuestión, plantea el cobro de honorarios por el estudio, análisis, planteamiento y resolución correspondientes a la instrumentación hasta por la cantidad de $4,302,18 es decir, dicha cantidad puede ser agregada a las sumas anteriores de forma discrecional, ante lo cual es inconcuso que una persona que pertenece al citado decil I, no podrá pagar la suma adicional.
De esta forma, es incuestionable la imposibilidad en que se encuentran ciudadanos de escasos recursos para sufragar una función notarial, la cual debe estar al servicio de la sociedad, mediante la cual se otorgue seguridad y certeza jurídica a sus actos, o incluso su propia validez, que es una cuestión trascendental en la convivencia social.
La distinta capacidad económica de la pluralidad de la población mexicana causada por la marcada desigualdad entre las personas con mayores ingresos de los que se encuentran por debajo de la línea de la pobreza, deriva en una profunda desigualdad de hecho, que constituye un impedimento a la vida democrática y plural del país, en virtud de que las distintas herramientas de seguridad jurídica que se mencionaron sólo se encuentran garantizadas para unos cuantos, y no para la totalidad de la población mexicana, ya que los honorarios notariales, no se encuentran ajustados a la capacidad económica de las personas, pues se aplican a todos los ciudadanos por igual, independientemente de los ingresos que obtengan mensualmente.
Dicha circunstancia, no ha sido debidamente atendida, lo que exige acciones urgentes que promuevan la llamada igualdad material como garantía de similares oportunidades para todos los habitantes de este país, instrumentando las herramientas necesarias para asegurar y conseguir una igualdad de acceso a servicios públicos como es la labor notarial.
En ese sentido, es menester implementar medidas que tiendan a erradicar los obstáculos que impiden a las personas el acceso a las mismas oportunidades, en este caso, los servicios notariales, que como se mencionó anteriormente, hoy en día se traducen en recursos útiles e indispensables para la vida en sociedad.
En tales términos, debe destacarse que la función notarial encuentra su justificación en la necesidad de hacer constar como ciertos, los actos y hechos jurídicos que realizan las personas, a través de un proceso de representación de actos y hechos jurídicos en forma documental o instrumental, dándoles autenticidad, es decir, que a través de esa autenticación, se otorga una garantía oficial de que aquéllos son ciertos y auténticos.19
La verdadera función del ejercicio notarial, es la seguridad jurídica que se brinda a los particulares gracias a la elaboración de instrumentos jurídicos que aportan fe pública y que asientan con toda certeza los derechos de que aquéllos son titulares.20
Además, más allá del beneficio directo que representa para el propietario individual el disponer de un título de propiedad seguro, las ventajas económicas de la titulación se trasladan a la sociedad, al volver innecesaria la resolución por la vía del litigio de las disputas respecto de la titularidad de los derechos sobre un bien inmueble particular, además de que la propiedad se encuentra consignada en una escritura pública y depositada en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio que constituye prueba plena ante cualquier autoridad judicial en México.21
En ese tenor, la función notarial es desempeñada por los notarios, que son personas dotadas de facultades legales para hacer constar como ciertos y veraces actos y hechos jurídicos.
Sin embargo, la facultad o prerrogativa de la persona a la que se encomienda esa manifestación de fe, le es otorgada por el propio Estado, a efecto de que actúe en su nombre y por su cuenta, es decir, en su representación.
En efecto, por función notarial se puede entender el acto jurídico unilateral, realizado a nombre y por cuenta de la entidad estatal, por persona física o moral investida por las facultades legales necesarias para hacer constar documentalmente la certeza y autenticidad de actos y hechos jurídicos.22
Así, la fe pública no solamente es ejercida por los notarios públicos, sino también por otras personas como cónsules, secretarios de juzgados y tribunales, de otros institutos oficiales, entre otros, con el objeto de autentificar los documentos que autorizan en debida forma, para que su contenido sea tenido por verdadero mientras no exista prueba en contrario.23 El propio artículo 130 del Código Federal de Procedimientos Civiles corrobora lo anterior, en el sentido de que los documentos que expidan las autoridades, hacen fe pública, siempre y cuando sean emitidos en ejercicio de sus funciones.
De esta forma, la fe pública no debe verse como objeto de comercio, ya que es de interés social, en virtud de que es una facultad del Estado, pero que ha sido delegada a los notarios.
En ese contexto, y con el fin de conseguir una igualdad material entre la población mexicana, sobre el acceso a los servicios públicos como es la labor notarial, se propone facultar a los Municipios y a los órganos político-administrativos de cada una de las demarcaciones territoriales en que se divida el Distrito Federal, para que en términos de las leyes correspondientes que al efecto emitan las legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, se instaure la figura jurídica de los notarios públicos estatales, cuya naturaleza se traduzca en la conservación de la facultad de la fe pública por parte del Estado, es decir, que no se delegue en los particulares.
Así, a través de los notarios públicos estatales, funcionarios públicos municipales o de los órganos político-administrativos de cada una de las demarcaciones territoriales en que se divida el Distrito Federal, deberán conocer de operaciones notariales traslativas de bienes o derechos o actos jurídicos definitivos y estimables en dinero, de la adjudicación de bienes en las sucesiones testamentarias o intestamentarias; asimismo, podrán emitir instrumentos en que consten declaraciones o informaciones testimoniales, poderes generales, cancelación o extinción de obligaciones e instrumentos que ratifiquen o reconozcan firmas, entre otras.
De esta forma, la desigualdad material entre la población mexicana disminuirá, pues dicha atribución de la autoridad se dirigirá únicamente a las personas de escasos recursos, que como se explicó, carecen de los ingresos necesarios para sufragar el pago de operaciones notariales cuya realización resulta indispensable en las sociedades contemporáneas.
Lo anterior, tiene sustento toda vez que la función notarial es una actividad estatal delegada en personas particulares, por lo que resulta apegado a nuestro orden constitucional que el Estado conserve obligatoriamente su ejercicio en las cuestiones anteriormente descritas.
Asimismo, en virtud de que la función notarial es competencia de las Entidades Federativas, se facultará a los órganos legislativos de las Entidades Federativas y del Distrito Federal, para que en el ámbito de sus competencias, establezcan en sus normas jurídicas respectivas, los términos y procedimientos a través de los cuales se llevará a cabo la función respectiva, la cual siempre se apegará a los lineamientos señalados en la Constitución como son los principios de gratuidad, honestidad, legalidad, objetividad, imparcialidad, certeza y seguridad jurídica.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, someto a consideración de esta Soberanía, la siguiente:
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE ADICIONA UN NUEVO INCISO i) A LA FRACCIÓN III DEL ARTÍCULO 115, Y ADICIONA UN CUARTO PÁRRAFO A LA FRACCIÓN II DE LA BASE TERCERA DEL ARTÍCULO 122, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
Artículo único.- Se adiciona un nuevo inciso i) a la fracción III, y se recorre el actual, del artículo 115, y adiciona un cuarto párrafo a la fracción II de la Base Tercera del artículo 122, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
I a II...
III.- Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
…
h).- Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito;
i).- Notarial, la cual se encontrará dirigida a la población mexicana de escasos recursos, en los términos que las leyes estatales establezcan, rigiéndose por los principios de gratuidad, honestidad, legalidad, objetividad, imparcialidad, certeza y seguridad jurídica; y
j).- Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.
…
Art. 122.-
…
La distribución de competencias entre los Poderes de la Unión y las autoridades locales del Distrito Federal se sujetará a las siguientes disposiciones:
…
C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases:
…
BASE TERCERA.- Respecto a la organización de la Administración Pública local en el Distrito Federal:
…
II.- Establecerá los órganos político-administrativos en cada una de las demarcaciones territoriales en que se divida el Distrito Federal.
Asimismo fijará los criterios para efectuar la división territorial del Distrito Federal, la competencia de los órganos político-administrativos correspondientes, la forma de integrarlos, su funcionamiento, así como las relaciones de dichos órganos con el Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
Los titulares de los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales serán elegidos en forma universal, libre, secreta y directa, según lo determine la ley.
Los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales, tendrán a su cargo la función notarial dirigida a la población mexicana de escasos recursos, en los términos que establezca el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, la cual se regirá por los principios de gratuidad, honestidad, legalidad, objetividad, imparcialidad, certeza y seguridad jurídica.
Transitorios
Único.- El presente Decreto entrará en vigor doscientos días después al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Los órganos legislativos de las Entidades Federativas y del Distrito Federal, deberán modificar sus normas jurídicas respectivas, para que en un plazo máximo de cien días contemplen la nueva atribución de los municipios y órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal en materia notarial.
Asimismo, los gobiernos estatales, del Distrito Federal, municipales y de los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, establecerán dentro de los ochenta días siguientes a la publicación de las reformas señaladas en el párrafo anterior en los medios de difusión correspondientes, los organismos para llevar a cabo las nuevas atribuciones constitucionales.
Dado en el salón de sesiones del Senado de la República, a los quince días del mes de septiembre de 2009.
S u s c r i b e,
Sen. Alejandro González Yáñez.
1 CONSEJO NACIONAL DE POBLACIÓN. “La desigualdad en la distribución del ingreso monetario en México”, 1ª ed., México, diciembre 2005, 29 y 30.
2 “Pobreza y desigualdad de ingresos en México, entre los más altos de OCDE”. La Jornada. 21 de octubre de 2008.
3 “Es México país de la OCDE con mayor desigualdad social”. El Universal. 21 de octubre de 2008.
4 Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos en los Hogares (ENIGH) 2008 del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.
5 SEPÚLVEDA SANDOVAL, Carlos. “Fe pública”. 1ª Ed., Porrúa, México, 2006, pág. 6.
6 Publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, el 10 de marzo de 2009.
7 Apartado 25 del Arancel de Notarios del Distrito Federal.
8 Apartado 15 del Arancel de Notarios del Distrito Federal.
9 SILVA-HERZOG F., Jesús. “La dimensión económica del notariado”. 1ª ed., Miguel Ángel Porrúa, México, 2008, Pág. 64.
10 “ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, XII Censo General de Población y Vivienda 2000. Tabulados Básicos”, Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, Tomo III, México, 2001, Pág. 1571 y 1584.
11 “ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, XII Censo General de Población y Vivienda 2000. Tabulados Básicos”, Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, Tomo III, México, 2001, Pág. 1571 y 1584.
12 Apartado 26 del Arancel de Notarios del Distrito Federal.
13 Mientras, en el año de 2006, las 250 notarías del distrito federal, tuvieron un ingreso global para todo el año equivalente a 2775 millones de pesos, lo cual se traduce en una media de ingresos cercanos a los 8 millones de pesos por notaría. Dichos ingresos, no constituyen las ganancias del titular, sino lo que ingresa a la notaría por sus servicios prestados. SILVA-HERZOG F., Jesús. “La dimensión económica del notariado”. 1ª ed., Miguel Ángel Porrúa, México, 2008, Pág. 63.
14 Apartado 24 del Arancel de Notarios del Distrito Federal.
15 Apartado 27 del Arancel de Notarios del Distrito Federal.
16 Apartado 28 del Arancel de Notarios del Distrito Federal.
17 Apartado 30 del Arancel de Notarios del Distrito Federal.
18 Apartado 32 del Arancel de Notarios del Distrito Federal.
19 SEPÚLVEDA SANDOVAL, Carlos. “Fe pública”. 1ª Ed., Porrúa, México, 2006, Págs. 5 y 20.
20 SILVA-HERZOG F., Jesús. “La dimensión económica del notariado”. 1ª ed., Miguel Ángel Porrúa, México, 2008, Pág. 63.
21 SILVA-HERZOG F., Jesús. “La dimensión económica del notariado”. 1ª ed., Miguel Ángel Porrúa, México, 2008, Pág. 64.
22 SEPÚLVEDA SANDOVAL, Carlos. “Fe pública”. 1ª Ed., Porrúa, México, 2006, Págs. 7 y 8.
23 PALOMAR DE MIGUEL, Juan. “Diccionario para Juristas”, México, Ediciones Mayo, 1981, pág. 590.

Nota: Con fundamento en Las Reglas Provisionales en Relación con la Gaceta del Senado de la Junta de Coordinación Política de fecha 11 de octubre del año 2006, por el que se crea la Gaceta del Senado y con base en la Regla Segunda, inciso cuatro de ese ordenamiento, la publicación impresa de la Gaceta del Senado y la que aparece en medios electrónicos, tiene sólo propósitos informativos y no genera consecuencias jurídicas fuera del propio Senado.